No dia 13 de maio de 2020 foi editada a Medida Provisória de nº 966, que trata sobre a responsabilização de agentes públicos por ação e omissão em atos relacionados com a pandemia do COVID-19.
A MP 966 segue a linha do já proposto na Medida Provisória de nº 930[1] , que regulamenta uma exceção de punibilidade com o objetivo de proporcionar serenidade aos funcionários do Banco Central (BACEN) para adotar medidas tecnicamente apropriadas a esse cenário de crise que demanda atuações firmes e tempestivas, sem a preocupação de responsabilização judicial e administrativa.
Uma medida provisória já nasce produzindo efeitos, mas, por conta de diversas ações contestando sua validade, partindo de diversos atores como a ABI (Associação Brasileira de Imprensa), ficou a cargo do STF (Supremo Tribunal Federal) julgá-la constitucional ou não, para que continuasse produzindo efeitos ou não.
Em julgamento iniciado no dia 20 de maio, apesar de não concluído, houve consenso dos ministros em manter a vigência da MP 966, porém interpretando-a conforme a Constituição e delimitando alguns pontos do texto.
Vamos entender melhor o que diz a MP 966 e por quais motivos ela teve tamanha repercussão no cenário brasileiro.
A MP 966 NUA E CRUA
Destrinchando seus artigos mais relevantes na literalidade, a MP 966 dispõe que:
>agentes públicos
>poderão ser responsabilizados pessoalmente na esfera civil e administrativa
>apenas quando houver, comprovadamente[2], dolo[3] ou erro grosseiro em seus atos[4]
>relacionados direta ou indiretamente ao combate do COVID-19[5]
>e seus efeitos econômicos e sociais[6]
>levando em consideração, além do grau de incerteza de quais são as melhores medidas para o momento, se a situação estava difícil, se havia falta de informações, se o tema era complexo e se o agente tinha atribuições muito importantes[7]
>sendo erro grosseiro[8]: aquele erro evidente, que não tem desculpa porque a pessoa agiu ou se omitiu com muita negligência, imprudência ou imperícia.
PARA QUEM SE APLICA
Existem várias definições e classificações de agente público, sujeito da MP 966.
Pela Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), agente público é
“todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública.”
Em termos práticos, dentre outros exemplos, agentes públicos são:
>os que tem relação política com o Estado, seja pelo Poder Executivo, seja pelo Poder Legislativo: Presidente da República, Governadores, Prefeitos e vices, Ministros e Secretários, Senadores, Deputados federais, Deputados estaduais e Vereadores;
>os que se vinculam ao Estado, autarquias e fundações de direito público mediante relação profissional: servidores públicos concursados, servidores públicos que exercem cargo em comissão ou emprego público e servidores temporários;
>os que mesmo sem ter uma investidura regular executam função pública em situações de emergência em colaboração com o Poder Público: médicos e enfermeiros convocados a trabalhar em hospitais públicos na linha de frente do combate à COVID-19.
QUANDO SE APLICA
Se o ato administrativo foi praticado por agentes públicos em situações relacionadas, direta ou indiretamente, ao combate da COVID-19 e seus efeitos econômicos e sociais, seria aplicado o regime especial de responsabilização da MP 966.
Em termos práticos, dentro outros exemplos, podemos dizer que a norma alcança atos administrativos de forma bastante abrangente:
>concessão de benefício assistencial;
>atendimentos médicos e outros atos realizados em hospitais públicos;
>processos licitatórios e contratações de produtos e serviços relacionados à pandemia;
>autuação ou restrição de circulação de pessoas.
MOTIVO DE ALVOROÇO
Desde a publicação no Diário Oficial, a MP 966 foi caracterizada de diversas maneiras pela grande maioria que foi contra sua edição:
“Obscura,
vaga e inconstitucional,
manobra para isentar responsabilidade ou para livrar agente público de punição,
salvo conduto para cometer irregularidades.”
A repercussão foi inevitável, já que a MP 966 restringe as hipóteses de punição a agentes públicos por atos relacionados à pandemia de COVID-19 a apenas uma: quando houver erro grosseiro –pela definição própria da MP 966- e comprovado – não bastando ter a conduta e um resultado danoso (e afastando um importante pressuposto de responsabilidade civil e administrativa dos agente públicos por danos causados).
Na aferição do erro grosseiro, ainda, diversas atenuantes deveriam ser levadas em consideração: “os obstáculos e as dificuldades reais” do agente público; “a complexidade das atribuições exercidas”; e “o contexto de incerteza acerca das medidas mais adequadas para enfrentamento da pandemia”.
É uma norma que permite, portanto, que um agente público não necessite refletir tanto os prós e contras de eventual ação que se proponha, já que estará blindado de eventual responsabilização se alegar não ser erro grosseiro porque as consequências não eram evidentes ou não ter agido com dolo de prejudicar.
Essa amplitude da base de avaliação da conduta do agente público e a falta de densidade da norma, num momento que já há flexibilização no controle dos atos da Administração Pública (como a inexigibilidade de licitações e como as contratações emergenciais) traz insegurança à população sobre:
>quais eram as intenções da medida,
>o que os agentes públicos podem fazer considerando o tipo de responsabilização que ela oferece,
>quais deveres e obrigações para com a população os agentes públicos estariam desvinculados,
> uma suposta imunidade para as demais situações que, de acordo com a Constituição Federal são passíveis de responsabilização.[9]
O QUE DIZ QUEM É A FAVOR
O argumento principal, e em confluência com a exposição de motivos do governo para edição da MP 966, é a proteção jurídica a agentes públicos investidos de funções de grande relevância e/ou atuando sob pressão, tensão e cansaço.
Por causa da pandemia, o agente público estaria diante de uma situação de muita tensão e que o obrigaria a tomar medidas que em situações normais não seriam tomadas. O medo à responsabilização poderia fazer com que ele não atuasse.
Dentre outros argumentos de quem enxerga a MP 966 como constitucional e válida, estão:
>não haveria vedação na Constituição Federal a que, em determinadas situações, uma lei altere questões de responsabilidade de agente público;
>a MP 966 seria uma interpretação mais adequada para as normas constitucionais, fornecendo soluções relevantes para o enfrentamento da crise;
>a MP 966 não afastaria deveres fundamentais dos agentes públicos.
EM JULGAMENTO NO STF
No dia 20 de maio de 2020 o plenário do STF iniciou o julgamento de sete ações contra a MP 966, sendo relator o ministro Luís Roberto Barroso.
Barroso votou por dar interpretação conforme à Constituição alterando algumas definições. Segundo o entendimento de Barroso, a medida não eleva a segurança dos agentes públicos e passou a impressão de que se estava querendo proteger coisas erradas justamente por conta da qualificação do que seria “erro grosseiro”.
“Erro grosseiro” seria definido como:
>o ato administrativo que ensejar violação ao direito à vida, à saúde ou ao meio ambiente
>por não observar normas e critérios científicos e técnicos e princípios constitucionais da precaução e da prevenção.
Além disso, Barroso também propôs alterar o artigo que trata das opiniões técnicas. Segundo o ministro, o agente que se baseia nessas opiniões técnicas para decidir deve exigir que tratem expressamente das normas e critérios científicos e técnicos aplicáveis à matéria, tal como estabelecido por organizações e entidades médicas e sanitárias e da observância dos princípios constitucionais da precaução e da prevenção. A não exigência de tais elementos tornaria a autoridade corresponsável pelos danos decorrentes da decisão, por faltar com dever de diligência imprescindível a lidar com bens de tamanha relevância.
No dia 21 de maio, a maioria dos ministros seguia já o entendimento do voto do relator, considerando, assim, mantida a vigência da MP 966 com essa nova interpretação que consideraria que um agente público comete erro grosseiro quando descumpre normas científicas ou quando viola o direito à vida, à saúde ou ao meio ambiente.
PRECISAMOS DA MP 966?
Em tese não. Já existe legislação que trata dos critérios de responsabilização de agentes públicos em geral, que considera também as circunstâncias do ato.
É o caso do art. 22, caput e § 1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro:
“Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
§1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.”
Ou seja, mesmo sem a MP 966, um ato praticado por um agente público no combate à COVID-19 for questionado pelos órgãos de controle como sendo um ato praticado em desfavor da sociedade civil, vai levar em conta o contexto de calamidade pública em que esse ato foi praticado
Se considerarmos que a MP 966 foi editada com a intenção de tranquilizar agentes públicos a agir num momento específico, sem precedentes e de muita pressão, apresentada com texto amplo e definições rasas é apenas uma MP tentando combater insegurança jurídica de seus atores oferecendo insegurança à sua população, num contexto de crise que justamente pede maior transparência e atuação correta e eficiente da Administração Pública.
Com a decisão do STF, que reconhece a má impressão gerada pela MP 966, ela seguirá cumprindo sem papel, mas com relativização da responsabilidade dos agentes melhor delimitada.
São Paulo, 22 de maio de 2020.
GRID ADVOCACIA.
Marina Roveri Prado
OAB/SP 409.927
[1] A Medida Provisória 930/20 determina no artigo 3º que, ressalvados os casos de dolo ou fraude, a diretoria colegiada e os servidores do Banco Central não serão responsabilizados por atos praticados como resposta à crise decorrente da pandemia da Covid-19.
[2] Art. 1º § 2º: O mero nexo de causalidade entre a conduta e o resultado danoso não implica responsabilização do agente público.
[3] Em geral, significa intenção de cometer uma irregularidade.
[4] Art. 1º caput: Os agentes públicos somente poderão ser responsabilizados nas esferas civil e administrativa se agirem ou se omitirem com dolo ou erro grosseiro pela prática de atos relacionados, direta ou indiretamente, com as medidas de:
[5] Art 1º: I – enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente da pandemia da covid-19; e
[6] Art 1º: II – combate aos efeitos econômicos e sociais decorrentes da pandemia da covid-19.
[7] Art. 3º Na aferição da ocorrência do erro grosseiro serão considerados: I – os obstáculos e as dificuldades reais do agente público; II – a complexidade da matéria e das atribuições exercidas pelo agente público; III – a circunstância de incompletude de informações na situação de urgência ou emergência; IV – as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação ou a omissão do agente público; e V – o contexto de incerteza acerca das medidas mais adequadas para enfrentamento da pandemia da covid-19 e das suas consequências, inclusive as econômicas.
[8] Art. 2º: Para fins do disposto nesta Medida Provisória, considera-se erro grosseiro o erro manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia.
[9] É o caso da culpa. De acordo com o Artigo 37, § 6 da Constituição Federal, “a administração pública responderá pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”
